NORMATIVA CHILENA PARA LA CONSERVACIÓN DE HUMEDALES
Chile ha adoptado la definición de humedales que aplica la Convención de Ramsar, mayoritariamente aceptada por todos los países firmantes (suscrita por Chile el 2 de febrero de 1971, y promulgada el 4 de septiembre de 1981). La autoridad administrativa designada en Chile que tutela el cumplimiento de la Convención de Ramsar es el Ministerio de Relaciones Exteriores, específicamente el Director de Medio Ambiente y Asuntos Marítimos de dicho ministerio. El coordinador nacional designado por Chile para los asuntos de la Convención de Ramsar es el jefe del departamento de recursos naturales del Ministerio de Relaciones Exteriores.
La normativa chilena establece escasas figuras de protección que permitan una conservación efectiva de los ecosistemas de humedales, sin embargo, se ha avanzado mediante procesos legislativos que buscan catastrar y reconocer estos espacios como ecosistemas clave para la preservación de los recursos naturales y la vida silvestre.
FIGURAS DE PROTECCIÓN
Humedales Urbanos
En 2020 entró en vigencia la ley 21.202 que “modifica diversos cuerpos legales con el objetivo de proteger los humedales urbanos que sean declarados por el Ministerio del Medio Ambiente o por el municipio respectivo”. Esta normativa está orientada a proteger humedales en contextos en los que existe una mayor presión y amenazas, como es el caso de los entornos urbanos.
En diciembre de 2023 se habían declarado más de 100 humedales urbanos en las distintas regiones del país, alcanzando una superficie aproximada de 11.000 ha. Alrededor de un 70% de estas declaraciones fueron solicitadas por los municipios, mientras que el 30% restante se efectuaron mediante oficio del Ministerio del Medio Ambiente. Del total de humedales declarados a esa fecha, 24 estaban ubicados en la Región de Los Lagos y solo 2 en territorio chilote (Estero Quellón y Circuito Humedales Estero Bajo en Ancud).
Si bien esta normativa es un avance importante en materia de protección de humedales en Chile, su impacto efectivo es limitado, ya que sólo rige para los humedales ubicados parcial o totalmente al interior de los límites urbanos, no pudiendo aplicarse en zonas rurales. Además, no considerara asignación de recursos para presentar la declaración, por lo que depende de la capacidad de gestión y disponibilidad de recursos que tenga cada municipalidad. La norma tampoco contempla financiamiento para la fiscalización, control y resguardo de los humedales con posterioridad a la declaratoria.
Santuario de la Naturaleza
Los Santuarios de la Naturaleza se definen como “todos aquellos sitios terrestres o marinos que ofrezcan posibilidades especiales para estudios e investigaciones geológicas, paleontológicas, zoológicas, botánicas o de ecología, o que posean formaciones naturales, cuya conservación sea de interés para la ciencia o para el Estado.”
A diferencia de otras categorías de áreas protegidas, como los Parques Nacionales, Reservas Nacionales o Monumentos Naturales, que son parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNASPE) y por lo tanto están administrados por CONAF, los Santuarios de la Naturaleza están sujetos al Consejo de Monumentos Nacionales (CMN).
Una de las ventajas de esta figura es que puede asignarse a áreas ubicadas en propiedad privada, a diferencia de otras que pueden aplicarse sólo a terrenos a nombre del Fisco o a bienes nacionales de uso público.
Con el Plan Nacional de Protección de Humedales 2018-2022 se inició un proceso que incluyó la declaratoria de numerosos humedales a lo largo del territorio nacional, como Santuarios de la Naturaleza. En la Región de Los Lagos, se priorizaron los Humedales del Río Maullín y de la Cuenca de Chepu, declarados en 2019.
Con posterioridad se han declarado nuevos humedales como Santuarios de la Naturaleza en distintas comunas del archipiélago:
- Humedal costero y Laguna Quilo (2022)
- Turberas de Aucar (2022)
- Humedal Costero de Putemún (2022)
- Humedal Bahía Curaco de Vélez (2022)
- Humedal Bahía de Quinchao (2022)
- Lagos Huillinco y Cucao (2022)
- Turberas de Púlpito (2022)
- Turberas de Punta Lapa (2022)
Con la entrada en vigencia del SBAP, los Santuarios de la Naturaleza serán reclasificados –en un plazo máximo de 5 años– en alguna de las nuevas categorías que estipula la ley (Reserva de Región Virgen, Parque Nacional, Reserva Nacional, Monumento Natural, o Área de Conservación de Múltiples Usos), pasando a formar parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
LEGISLACIÓN
Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente
Tras la declaratoria de la Ley de Humedales Urbanos y con el fin de propiciar la protección efectiva de los humedales urbanos declarados por el Ministerio del Medio Ambiente, se modificaron diversos cuerpos legales, entre ellos, la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente (Ley N°19.300), estableciendo que deberán someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental:
“Ejecución de obras o actividades que puedan significar una alteración física o química a los componentes bióticos, a sus interacciones o a los flujos ecosistémicos de humedales que se encuentran total o parcialmente dentro del límite urbano, y que impliquen su relleno, drenaje, secado, extracción de caudales o de áridos, la alteración de la barra terminal, de la vegetación azonal hídrica y ripariana, la extracción de la cubierta vegetal de turberas o el deterioro, menoscabo, transformación o invasión de la flora y la fauna contenida dentro del humedal, indistintamente de su superficie.” (Artículo 10° inciso s)
Reforma al Código de Aguas
En 2023 se aprobó el proyecto de ley que reforma el Código de Aguas, con énfasis en el carácter de bien nacional de uso público de las aguas; regulación de la función ambiental, escénica, paisajística y social de las aguas; y el establecimiento de concesiones de uso temporal.
Entre estas modificaciones se estableció que “no se podrán efectuar exploraciones en terrenos públicos o privados de zonas que correspondan a sectores acuíferos que alimenten humedales, que hayan sido declarados por el Ministerio del Medio Ambiente como ecosistemas amenazados, ecosistemas degradados o sitios prioritarios, en la medida que esa declaración, en coordinación con la Dirección General de Aguas, contenga entre sus fundamentos que la estructura y el funcionamiento de dicho humedal está dado por los recursos hídricos subterráneos que lo soportan”.
Sobre los derechos de aprovechamiento de aguas, se estableció que no podrán otorgarse en las áreas declaradas bajo protección oficial para la protección de la biodiversidad, entre ellas, los humedales de importancia internacional. Para aquellos derechos ya existentes en estas áreas, deberá establecerse un caudal ecológico mínimo.
Sobre el drenaje de zonas de turberas, esta normativa estableció que: “No podrán construirse sistemas de drenaje en las zonas de turberas existentes e identificadas por el Ministerio del Medio Ambiente en el Inventario Nacional de Humedales, en la provincia de Chiloé y en las Regiones de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo y de Magallanes y de la Antártica Chilena,” La delimitación de las áreas en las cuales se entenderán prohibidos los sistemas de drenaje es responsabilidad de la Dirección General de Aguas.
Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas
En 2023 se promulgó la ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), que en su Párrafo 5° establece medidas específicas para la protección y manejo sustentable de humedales:
- El Servicio llevará un inventario nacional de los humedales del país.
- El Servicio establecerá criterios indicativos para el uso sustentable de humedales, a fin de resguardar sus características ecológicas, su composición, estructura y funcionamiento y mantener el régimen hidrológico, tanto superficial como subterráneo.
- Se prohíbe la alteración física de los humedales que constituyan sitios prioritarios, mientras que toda alteración física de otros humedales inventariados requerirá un permiso previo del Servicio, con el fin de asegurar que la alteración física no modifique de manera permanente la estructura y funciones del humedal. Se entiende por alteración física la extracción de caudales, extracción de áridos, alteración de la barra terminal, alteración de la vegetación azonal hídrica y ripariana, extracción de cubierta vegetal de turberas, modificación de la superficie de humedales urbanos, entre otros similares.
Adicionalmente, la ley establece que los sitios Ramsar serán acogidos a una de las categorías de áreas protegidas, promoviendo la conservación y el uso sustentable de los humedales de importancia internacional y considerando su dimensión ecológica, económica y social, de manera de contribuir a la protección del patrimonio ambiental nacional, regional y local, y al bienestar de las comunidades locales.
MEDIDAS PARA LA PROTECCIÓN DEL MUSGO SPHAGNUM
Y REGULACIÓN A LA EXTRACCIÓN DEL POMPÓN
Ley sobre la Protección Ambiental de las Turberas
Tras 6 años de discusión parlamentaria, en abril de 2024 se publicó la Ley 21.660 Sobre Protección Ambiental de las Turberas, que reconoce a las turberas como “reservas estratégicas para la mitigación y adaptación al cambio climático; el equilibrio y regulación hídrica; la conservación de la biodiversidad; y de los múltiples servicios ecosistémicos que proveen”.
Otro avance importante es que prohíbe la extracción de turba en todo el territorio nacional. Hasta antes de existir esta ley, la turba era considerada un material mineral, por lo que podía darse en concesión y extraerse en forma industrial, bajo la normativa del Código de Minería.
En el caso de las turberas esfagnosas, es decir, aquellas que se encuentran cubiertas por el musgo Sphagnum magellanicum, la legislación sólo exigía la presentación de un plan de cosecha por el propietario ante el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG). La nueva ley exige la presentación de un plan de manejo sustentable, el cual debe ser aprobado por el nuevo Sistema de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP) y el SAG. Esto busca asegurar que no se modifique de manera permanente la estructura y funciones de la turbera. La ley establece que la fiscalización será responsabilidad conjunta del SBAP y el SAG, dotando al SBAP de la capacidad de multar a quienes la infrinjan.
A pesar de los avances, organizaciones ambientales de Chiloé critican la ley, en tanto no prohíbe la extracción del pompón, a pesar de su rol clave para el abastecimiento hídrico del archipiélago en época de bajas lluvias. Además, se critica la escasa capacidad de fiscalización y control de los planes de manejo por parte de las entidades responsables.
Decreto 25 de Ministerio de Agricultura
Este decreto de 2018 fue la primera norma promulgada en Chile con el fin de regular la extracción del musgo Sphagnum magellanicum y que estableció la necesidad de presentar un plan de cosecha ante el SAG.
El objetivo del decreto es asegurar la regeneración natural del musgo, para lo cual se estableció una serie de requisitos para su cosecha y corte.
Entre estas obligaciones se incluye que no podrá drenarse el área ni efectuar la cosecha utilizando maquinaria pesada o herramientas que compacten el musgo. La cosecha “deberá realizarse en forma manual o mediante horquetas u otra herramienta de similar característica, de modo que el largo de la hebra cosechada no supere los 15 centímetros y, asegurando en todo caso, que el residuo del musgo que permanezca sea de al menos 5 centímetros sobre el nivel del agua”.
Además, se obliga a mantener la cobertura de Sphagnum en un 30% de la zona a cosechar, mientras que el sector intervenido se subdividirá en áreas que permitan volver a extraer en un mismo lugar, siempre y cuando hayan transcurrido 12 años en el caso de las regiones de Los Ríos y Los Lagos, y 85 años en las regiones de Aysén y Magallanes.
Se suman además una serie de aspectos técnicos de equipamiento y prácticas aplicadas, localización, cronogramas, generación de línea base del terreno a trabajar, e informes de cierre de la operación donde se incluyan los volúmenes cosechados y el destino de la producción.
En caso de incumplimiento de estas obligaciones el SAG podrá aplicar sanciones. Este organismo deberá llevar una lista actualizada de los predios de cada región, respecto de los cuales existe plan de cosecha autorizado. Esto permitirá a la ciudadanía presentar las denuncias respectivas cuando sea testigo de la extracción en áreas que no se encuentren consignadas en esta nómina.
Ordernanzas Ambientales
Las ordenanzas son un acto normativo del Concejo Municipal, cuya aplicación y cumplimiento es de carácter obligatorio desde su publicación. Dado que son una herramienta efectiva y jurídicamente reconocida, es posible aplicarlas como una figura de protección de humedales.
La Seremi de Medio Ambiente de Los Lagos redactó una Ordenanza Ambiental Municipal tipo, que permite normar tanto el uso público en las zonas de playas y planicies intermareales reconocidas como sitios clave para las aves playeras, como la extracción de pompón en el territorio comunal.
Esta ordenanza estipula, en su Artículo 12, que quedan prohibidas ciertas actividades, en cuanto sean incompatibles con la protección del humedal o supongan un peligro para él o cualquiera de sus elementos o valores. Entre estas actividades se estipula la “captura de animales silvestres y la recogida o destrucción de sus refugios, huevos y nidos, así como la recolección de plantas, sin perjuicio de las capturas que puedan realizarse con fines científicos debidamente autorizadas.”
Por lo tanto, si el pompón es considerada una planta y la ordenanza se encuentra aprobada por alguna municipalidad, podría efectivamente aplicarse la restricción a su extracción.
No obstante, la ordenanza también establece que: “cuando sea necesario realizar alguna de las actividades descritas, éstas podrán ser autorizadas por el municipio, quien determinará la posibilidad de efectuarlas y fijará las condiciones, épocas, lugar y modo de realizarlas.”
PROTECCIÓN DE HUMEDALES COSTEROS
David Tecklin, en su estudio “El espacio para las aves costeras: Análisis del contexto institucional para la protección de hábitat para las aves costeras en Chile, con énfasis en Chiloé” (2015), identifica una serie figuras de protección existentes en Chile para la conservación de humedales costeros, distinguiendo sus ventajas y desventajas.
Si bien este análisis está desactualizado en cuanto a la normativa chilena, se sugiere revisar el documento (especialmente la tabla de la página 93), ya que se proponen posibles figuras de protección específicas para zonas costeras, como las Áreas Marinas Costeras Protegidas de Múltiple Uso (AMCP-MU) y las Concesiones Marítimas.
PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
Los instrumentos de ordenamiento y planificación territorial también ofrecen herramientas que pueden aportar al resguardo de los humedales, delimitando zonas de conservación o regulando los usos posibles de determinadas zonas con presencia de humedales.
El Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO)
El Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) es el instrumento rector del desarrollo en la comuna y contempla acciones orientadas a satisfacer las necesidades de la comunidad local y a promover su avance social, económico y cultural. Su vigencia mínima es de 4 años, sin que necesariamente deba coincidir con el periodo de desempeño de las autoridades municipales electas por la ciudadanía.
En la elaboración del PLADECO, tanto el Alcalde como el Concejo deben tener en cuenta la participación ciudadana y la coordinación con los demás servicios públicos que operan en el ámbito comunal. Su ejecución debe someterse a evaluación periódica, dando lugar a los ajustes y modificaciones que correspondan.
Los PLADECO debieran incorporar orientaciones acerca del ordenamiento del territorio, entre ellas, la determinación de aquellas zonas de protección del patrimonio ambiental comunal o con restricciones de uso.
Plan Regulador
Los Planes Reguladores Comunales (PRC) son el principal instrumento de planificación territorial (IPT) con el que cuentan los municipios y permiten el reconocimiento de determinadas zonas urbanas de protección ambiental.
Según estipula la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), los instrumentos de planificación territorial, deberán reconocer las áreas de protección de recursos de valor natural y o de valor patrimonial o cultural, existentes.
Los PRC deben contar en su memoria explicativa con un estudio de las Áreas de Protección de Recursos de Valor Natural presentes en el territorio y podrán establecer las condiciones urbanísticas que deberán cumplir las edificaciones en dichas áreas, las que deben ser concordantes con las condiciones de protección requeridas.
Los procesos de planificación urbana en las principales comunas de Chiloé deben considerar la dinámica experimentada por el desarrollo y crecimiento de las ciudades, enmarcados en un contexto de desarrollo agroindustrial, turístico, pesquero y comercial. En este contexto, el Plan Regulador debe actuar como una expresión física del PLADECO, pudiendo incentivar las decisiones de protección que buscan valorizar las cualidades naturales locales.
Micro-Zonificación del Borde Costero
Su objetivo es “generar condiciones favorables a la inversión, proporcionando estabilidad y certeza respecto del uso sustentable de los espacios contenidos en el borde costero regional, en un escenario amplio de potenciales de desarrollo y acorde con los intereses regionales, locales y sectoriales, con el propósito de mejorar las condiciones de vida de toda la comunidad”.
Esta herramienta permite zonificar los humedales marinos y costeros de una comuna como “Zona de Uso Preferente para la Conservación”. Aunque la micro-zonificación del borde costero no es vinculante, propone recomendaciones para tomar en cuenta a los humedales en los procesos de planificación y desarrollo de proyectos.
Las municipalidades pueden iniciar este proceso contactándose con el Gobierno Regional.